Direito
do Ambiente
O
Princípio da Preocupação: Autonomia e objeto
Lília Gomes Oliveira
Lisboa, 2013.
INTRODUÇÃO
“O homem tem o direito
fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida
adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida
digna, gozar de bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e
melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras.”
(Princípio 1 da Declaração de Estocolmo sobre o Ambiente Humano/1972)
O Direito do Ambiente surge na
contemporânea conjuntura jurídica como meio legal de tutelar o uso dos componentes
ambientais naturais, quer numa perspectiva restrita, quer numa modalidade de
conceito amplo, ou seja, englobando os componentes ambientais construídos pela
racionalidade humana. Ramo recente e interdiscipinar do Direito, que se revela
com a finalidade precípua de velar pela utilização do ambiente de uma forma
mais equilibrada e sustentável, a fim de solidificar um verdadeiro
desenvolvimento sócio-econômico das sociedades. O
homem tem resguardado o seu direito fundamental a uma existência em um meio
ambiente equilibrado e conservado, como elemento constitutivo da máxima da
“dignidade da pessoa humana”. O meio ambiente é assim, bem jurídico de direitos
individuais e ao mesmo tempo, numa dimensão coletiva, de direitos difusos. No
que se concerne a “geração de Direitos Humanos” (conceito que para o Professor
Vasco Pereira a Silva se revela cabível para designar as fases de execução dos
direitos dos indivíduos), o direito do ambiente se configura na Terceira
geração, como um desdobramento e aperfeiçoamento dos direitos do Homem
(primeira geração direitos políticos e civis e na segunda direitos sociais e
económicos), enquanto garantia difusa e coletiva, direito de todos os cidadãos. Hodiernamente,
a preocupação em desenvolver estudos mais afincos em matéria ambiental, vem em
decorrência do surto de desenvolvimento que a humanidade vivencia e da
consequente necessidade de repensar o destino e a durabilidade dos bens
naturais que dispomos, enquanto bens não renováveis, carentes de proteção, e
indispensáveis para a existência terrestre. A questão ambiental é hoje
vislumbrada como um “problema político”, carente de medidas de ordem pública e
feitos vinculativos a todos, uma vez que a interpretação constitucional é do
meio ambiente enquanto bem jurídico de interesse e direito difuso. Desta forma,
preceitos constitucionais passam a ocupar- se das matérias ambientais,
revelando-se protetora do direito alienável ao ambiente e vida, tanto na
Constituição material (na Constituição Portuguesa no artigo 66, e na Carta
Magna Brasileira especificamente no artigo 22), quanto na previsão formal,
enquanto detentora de princípios integrantes do ordenamento jurídico. A
previsão constitucional das questões do ambiente, se revela como um nítido
avanço na esfera jurídica desse tema, enquanto antes era contemplado apenas em
disposições infraconstitucionais. A Carta fundamental enquanto reflexos da realidade
concreta da vida e dos fatos sociais, dos anseios e aspirações dos cidadãos,
vem a expressar de forma irrefutável a relevância que o tópico tem representado
na ordem do dia. Abordagem jurídica que se volta ao propósito de resguardar
e promover operante a natureza e o
ambiente frente aos ataques humanos; regulamentar e instruir o vínculo
necessário e delicado que existe entre os
bens ambientais e os interesses humanos. A
custódia estatal do ambiente se perfaz nas sociedades modernas como medidas
inerentes e indispensáveis a uma postura ecologicamente consciente e em defesa
das ameaças quiçá fatais da ingerência desenfreada no seio ambiental. Através
de tais garantias constitucionais, que delimita competências e estabelece diretrizes,
o Estado tem imputações objetivas de dever de agir de forma a concretizar não
apenas os imperativos legais, mas também os valores previstos nos Princípios do
Meio Ambiente, que se prestam a tecer alternativas e posicionamentos mais
educados e menos ofensivos as realidades ambientais. Através da atuação
administrativa, o poder público tem o dever a promover ações efetivamente
viáveis para disciplinar a integridade do meio ambiente em relação as
necessidades humanas. Diante
do exposto, veremos de forma breve, como a ideologia ambiental rumo a uma
proteção ecológica tem se configurado no atual painel social e jurídico, por
meio dos caminhos delineados pelo Princípio da Precaução.
1.
A principiologia Ambiental
O sentimento
de incerteza quanto ao futuro ambiental da humanidade é perene e evidente em
todos os debates atuais sobre a questão ecológica. Os desastres naturais em
larga escala, bem como diversas alterações climáticas e outros transtornos
ambientais, vem ilustrar claramente o triste enquadramento em que nos
encontramos em razão da ingerência destruidora do homem. Desta maneira, devido
as grandes polêmicas ambientais que estão a ser mais frequentes e analisadas, o
Direito do Ambiente passa a ter maior relevância jurídica, erigindo seus
Princípios a gravitarem por vezes acima da Magna Carta, na categoria de “Direito
Humano Fundamental”. No que se concerne ao Direito do Ambiente, os princípios
seriam alicerces, pilares de estruturação para o desenvolvimento teórico e
prático do seu estudo e efetividade. Nesta temática, os “Princípios jurídicos
do Ambiente” se situam como fonte normativa, implícita ou explícita, de caráter
geral e abstrato, que se prestam a ser norte orientador de interpretação e a
dar arcabouço para a estruturação aos demais preceitos e ações legais nessa
matéria. Visando uma conceituação mais doutrinária, se faz pertinente, expor
uma definição de princípio realizada por Lopes (1999, p. 55):
“mandamento
nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele; disposição fundamental que se
irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério
para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere à
tônica e lhe dá sentido harmônico”.
No âmbito
jurídico ambiental, o desejo premente da aplicação desses Princípios é em suma,
conferir eficácia as lições de respeito à natureza e aos seus componentes.
Outro produto que se almeja extrair da observância desses princípios, é o
desenvolvimento urbano-social sensível as questões ambientais. Destarte, esse
trabalho visará a discorrer, ainda que de forma sucinta, sobre um desses
Princípios que se revela compromissado a alcançar esses fins: o Princípio da
Precaução, numa óptica menos fundamentalista e mais situado na conjuntura social. O Princípio
da Precaução surge como corolário do Princípio da Prevenção. Muitos associam
erroneamente a ambos os conceitos a mesma definição, uma vez que ambos
objetivam os mesmos fins, evitar danos ao meio ambiente. O Princípio da
Prevenção e da Precaução se estabelecem na relação gênero, espécie,
respectivamente. Contudo, a diferenciação é mais utilizada em trabalhos
doutrinários, a Constituição Brasileira de 1988, acaba associando os dois
princípios como sinônimos. Para fins didáticos e sistemáticos deste trabalho,
será estabelecida uma breve distinção entre as duas expressões. O Princípio
da Prevenção preceitua que as ações basilares do Direito Ambiental, são as que
visem evitar e identificar preventivamente a consumação de riscos e atentados
que certas atividades possam trazer ao meio ambiente. Seu objetivo precípuo não
é reparar danos ambientais, mas antes disto, evitá-los, identificando o quão
cedo possível a existência de situações potencialmente lesivas ao meio
ambiente, uma espécie de “tutela antecipada”. Visa através de ações da
administração pública, evitar lesões com a antecipação da proteção da natureza.
Assim, o Princípio da Prevenção se apresenta, como bem elucida Antunes (2008, p. 45) como:
“O
princípio da prevenção aplica-se a impactos ambientais já conhecidos e dos
quais se possa, com segurança, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade
que seja suficiente para identificação de impactos futuros. Com base no
princípio da prevenção, o licenciamento ambiental e, atém mesmo, os estudos de
impacto ambiental podem ser realizados e são solicitados pelas autoridades
públicas. (..) O licenciamento ambiental, na qualidade de principal instrumento
apto a prevenir danos ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar
e mitigar os danos que uma determinada atividade causaria ao meio ambiente,
caso não fosse submetida ao licenciamento ambiental.”
Desta maneira, o Princípio da Precaução
emana como uma “especialização” do Princípio da Prevenção. Segundo os ditames
deste princípio, inovações e medidas inéditas no tocante a ações relacionadas o
meio ambinete, não poderiam ser
autorizadas se não tivessem um “risco zero” ambiental. Ele exige um extremo
rigor científico, a fim de auferir com o máximo de precisão matemática
possível, se a adoção de determinada ação vanguardista seria lesiva em algum
aspecto ao ambiente. Se a análise fosse tendenciosa a mostrar a possibilidade
de reações adversas a natureza, tais procedimentos teriam que ser vedados. Sob este prisma que será
desenvolvido este trabalho, as dimensões do Princípio da Precaução situadas num
contexto de desenvolvimento socio-econômico. Seriam as perspectivas do
Princípio da Precaução, o mais adequado embasamento jurídico a condicionar a
concretização de políticas públicas em matéria ambiental? Em que termos deve
ser efetivado tal princípio, de modo que se revele eficaz na proteção do meio
ambiente, sem ao mesmo tempo ser um óbice aos avanços tecno-científicos que de
alguma forma afetam o ecossistema em que será empregado? Qual
é o critério de quantificação para a análise de tais riscos ao meio ambiente?
2.
O
Princípio da Precaução e a Atuação Pública
A II Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como ECO-92, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992
foi o acontecimento pioneiro a esgrimir a abordagem dos Princípios da Prevenção
e da Precaução. Foi em tal evento, que a discussão sobre os princípios e outras
diretivas do meio ambiental foram elencadas num debate a nível internacional. Outro
conceito introduzido e largamente colocado em questão foi o “desenvolvimento
sustentável”. Além da consagração de tais concepções ambientais, a CNUMAD teve como objetivo precípuo a busca de
alternativas viáveis que possibilitem modificar a relação inversamente
proporcional existente entre crescimento econômico e equilíbrio ecológico, de
forma que tanto os países desenvovidos como os em desenvolvimento alcançassem
de fato um desenvolvimento estruturado na sustentabilidade. Para a concretização de
horizontes tão visionários, era imprescindível que como base para a execução de
um modelo de crescimento econômico menos ofensivo e danoso a estabilidade
ecológica, estivesse a estrita observância aos Princípios Ambientais da
Prevenção e da Precaução. Assim, A CNUMAD estabeleceu no seu Princípio 15 que “De modo a proteger o meio ambiente, o
princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo
com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a
ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para
postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação
ambiental”. O princípio da precaução é
positivado no ordenamento pátrio brasileiro na Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente – Lei 6.938, de 31/08/1981, pontualmente no que tange as disposições do
artigo 4, incisos I e IV. Em tal diploma normativo, está expresso o objetivo de
conciliar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, através do
aperfeiçoamento de pesquisas e de tecnologias que comportem o uso racional de
recursos ambientais, inserindo também a avaliação
do impacto ambiental. A fundamentação legal do princípio
da precaução espelha a relevância que a questão ambiental apresenta no cenário
político nacional, além de representar o intuito de otimizar a proteção do meio
ambiente. Juntamente com a missão Constitucional prevista no disposto na Carta
Magna no artigo 225, §1, inciso V, e com a complementação da Lei de Crimes
Ambientais (Lei 9.605/1998, art. 54, § 3º), que elucidam o referido princípio
em seus textos normativos; é construído um arcabouço jurídico que fundamenta a
imposição de diretrizes ao poder público a fim de adotarem medidas e posturas
ambientais suficientemente capazes de normatizar atividades que possam lesar de
forma insuportável o meio ambiente, além de impor imperativos que visem
intimidar tais ações danosas, ou ainda que consigam cessar quando já existente
e se possível minimizar e reparar seus efeitos. Em suma, o princípio da
precaução visa medidas de governabilidade afirmativa em prol do meio ambiente,
operatividade de políticas públicas a fim de cristalizar lições de respeito à
natureza. Adiciona-se a
este panorama, que será no cenário de atuação do princípio da precaução e em
alguma medida também o da prevenção, que se desenvolvem pesquisas sobre a
dimensão dos impactos ambientais, os processos de licenciamento prévio, bem
como penalizações, como medida de “estimulante
negativo contra a prática de agressões ao meio ambiente” (FIORILLO, 2009, p.
55). No que concerne a afirmativa anterior, é que se enquadra o denominado
Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EPIA, exigência técnica que tem por
finalidade fundamentar e regular requisições de licenciamento/autorização
ambiental de atividades tendenciosas ou efetivamente impactantes. O documento
se presta a tentar dimensionar, dentro das possibilidades metodológicas atuais,
considerando critérios científicos, lícitos, qualitativos e administrativos, os
possíveis impactos e consequências negativas que determinado empreendimento
pode ocasionar a um bem ambiental. Se a avaliação dos meios e fatores naturais
envolvidos no empreendimento correrem algum tipo de “risco”, a expedição e
autorização pública-administrativa para tal ato deve ser expressamente
indeferida. Esta atuação paternalista do poder público manifesta de forma
concreta a qual propósito o princípio ambiental em tela se volta, vedar
situações de que alguma forma são previsivelmente lesivas a ordem ambiental,
tendo como escopo
final, consequentemente a proteção e a qualidade da vida humana.
3- A relatividade do
Princípio da Precaução
Mesmo com a indelével relevância da sistemática
do princípio da Precaução para a proteção do meio ambiente, a teoria ainda
sofre severas críticas quanto a mensuração dos seus critérios, no que tange a
quantificar quais seriam ou não ações prejudiciais a estrutura ambiental e que
deveriam assim ser proscritas. A doutrina desse postulado é censurada no
tocante a impossibilidade de auferir com precisão o denominado “risco zero”.
Ora, mesmo com todos a perspicácia das investigações científicas, e o rigor
técnico a que as experiências são submetidas, ainda assim não existem por
completo provas irrefutáveis. A
razoabilidade, o bom senso e sobretudo o exercício de ponderação dos valores
que estão em cheque, devem ser inerentes a análise dos possíveis riscos.
Ponderar as vantagens e danos, e assim raciocinar sem extremismos qual a
alternativa mais compensável em um contexto global, considerando sempre as
formas de reduzir as proporções lesantes.
O sentimento útil da precaução é comprovar se em determinado ato
inovador há mais vantagens do que riscos, não deve ser utilizado como forma de
vedar e dispensar tudo que é novo. Esse embasamento é o invocado para defender
uma concepção “economicista”, que tende a precingir apenas os danos com real e
manifestamente evidência a causar ofensas irreparáveis ao meio ambiente. Dessa
corrente interpretativa é que delinea pontos delicados que circundam o emprego
real dos mecanismos do princípio da precaução. A grande inquietude que deriva
desse entendimento do princípio da precaução, surge da possibilidade de seu
rigor implicar em uma estagnação da economia e do desenvolvimento de uma
sociedade, uma vez que é dispensada a causalidade concreta (efetivo amoldamento
da conduta lesiva com o dano material), deve também ser considerada a
causalidade em abstrato. Desta forma, bastaria a comprovação da causalidade, em
concreto ou em abstrato, para que fundamentasse uma responsabilidade civil. Para
muitos doutrinadores do direito do ambiente, essa postura mais conservadora é
necessária devido a frequente impossibilidade de reparar lesões ultrajantes ao
meio ambiente. Desta forma, prima pela pela máxima de evitar o dano, em vista
da inviabilidade de remedia-lo. Esse entendimento maximalista face o conteúdo
normativo da precaução, justifica a pretensão do uso da inversão total do ônus
da prova; caberia ao mentor do projeto o encargo probatório da integral e
inquestionável inocuidade da atividade que pretende desenvolver. Existe
ainda, um terceiro posicionamento quanto ao conteúdo interpretativo e a
extensão da aplicabilidade do Princípio da Precaução. Ele assume um perfil
menos extremista e idealista que os anteriores, se colocando como um sentindo
misto e moderado das acepções já elencadas. A concepção “intermédia” tende a
oferecer maior dinâmica e efetividade a Precaução, de modo que esse não fique
apenas como sombra, ou à margem do princípio da prevenção, ao passo que também
evite uma autonomia fundamentalista e utópica, que exige exatidões extremas que
acabam por engessar as suas funções. Esse entendimento, à luz das atuais
necessidades do quadro ambiental e social, traduz com melhor veracidade o âmago
do princípio da precaução. Sua meta é harmonizar
a relação entre acrescer os horizontes econômicos, políticos e sociais e defender o meio ecológico. Assim, essa
abordagem intermediária e moderada da precaução, com a devida vênia, é a nosso
ver a que melhor corresponde as expectativas de tal princípio ambiental. Por se
comprometer em buscar soluções mais sensatas, de forma que não vede toda e qualquer ingerência na estrutura ecológica,
que por vezes é inevitável, coibindo absurdamente qualquer empreendimento; mas
que também discipline de forma racional, responsável e atenta os diversos
fatores de risco. Deve-se almejar um estado de equilíbrio e de
proporcionalidade entre a ponderação dos riscos e os resultados concretos.
CONCLUSÃO
Com a
consagração do direito ao usufruto e gozo de um meio ambiente equilibrado e
saudável na categoria irrevogável de princípio fundamental, o tema ecológico se
projeta no cenário jurídico como carente de proteção e visando assegurar a tal
garantia constitucional segurança e efetividade jurídica. O meio ambiente passa
a ser um bem jurídico disponível a fruição individual e generalizada, o
alargamento da legitimidade de benefício e deveres é a evolução a nível global
da realidade ambiental. Assim,
os novos problemas (como o desenvolvimento industrial, consumo desenfreado,
desperdício e poluição) e as infelizes realidades ambientais desencadearam um cenário
de instabilidade e degradação ecológica que não poderia mais passar
despercebido aos olhos da sociedade. Medidas de cautela e defesa se faziam
inadiavelmente necessárias. Caberia assim, ao poder público, uma vez detentor
da missão de velar pelos interesses e direitos dos cidadãos, exercer ações
administrativas a fim de disciplinar com efeito vinculativo a interferência
humana na natureza e nos seus componentes. Neste contexto, surgem os princípios
ambientais, para direcionar a proteção ao meio ambiente. O Princípio da
Precaução se revela como uma alternativa capaz de gerir e supervisionar de modo
antecipado as possíveis agressões ao meio ambiente, com a finalidade de através
da mensuração anterior dos possíveis riscos ambientais, implantar ações para
evitá-los ou pelo menos reduzi-los. Sua
gênese remonta da doutrina alemã e data do período dos anos 70, 80, denominado
assim naquele contexto por “vorsorgeprinzip”, e que depois foi
traduzido, recebendo a nomenclatura de “precautionary principle”. Diante
de várias produções interpretativas sobre seu conteúdo de conceito, sua
definição abrange, como bem elenca Derani, uma ideia de cuidado, nas palavras
do autor: “O princípio da precaução está ligado
aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como
também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este princípio é a
tradução da busca da proteção da existência humana, seja pela proteção de seu
ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta
premissa, deve-se também considerar não só o risco eminente a uma determinada
atividade, como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos
humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da
ciência jamais conseguem captar” [...]. (1997, p.167).
Porém mesmo possuidor de uma definição, sua classificação como princípio
autônomo ainda é objeto de intensa celeuma quanto independência frente ao
princípio da prevenção. Precaução e Prevenção seriam para muitos doutrinadores
e estudiosos do tema ambiental considerados sinônimos, uma vez que a dimensão
de ambos os princípios remetem a objetivos comuns: impedir com antecedência que
o dano ambiental se concretize. Independente
de discussões sobre sua liberdade principiológica, a precaução deve ser
invocada como um princípio jurídico ambiental precetor e orientador de políticas
ambientais, infligindo aos poderes públicos o desenvolvimento e implantação de
instrumentos jurídicos aptos a regulamentar, controlar, disciplinar as nuances
lesantes que atingem a estrutura ambiental.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
GOMES,
Carla Amado, Textos Dispersos de Direito do Ambiente e matérias relacionadas
-II vol., Associação Acadêmica da Faculdade de Direito de Lisboa,
Lisboa, 2008, p. 23 e seguintes.
DA SILVA, Vasco Pereira, Ensinar Verde a Direito, Almedina, Coimbra, 2006, p. 13 e seguintes.
DA SILVA, Vasco Pereira, Verde Cor de Direito - Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002, páginas 17 e seguintes.
Cláudia Maria Cruz Santos, José Eduardo de Oliveira Figueiredo Dias, Maria ALexandra de Souza Aragão, Coordenação Científica de José Joaquim Gomes Canotilho, Introdução ao Estudo do Ambiente, Universidade Aberta, Lisboa, 1998.
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DA SILVA, Vasco Pereira, Verde Cor de Direito - Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002, páginas 17 e seguintes.
Cláudia Maria Cruz Santos, José Eduardo de Oliveira Figueiredo Dias, Maria ALexandra de Souza Aragão, Coordenação Científica de José Joaquim Gomes Canotilho, Introdução ao Estudo do Ambiente, Universidade Aberta, Lisboa, 1998.
ANTUNES, Paulo de Bessa.
Direito Ambiental – 7ª edição – Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005
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